Escrito de alegaciones a la propuesta de resolución en expediente sancionador

Autor:Alberto Palomar Olmeda/Javier Vázquez Garranzo
Cargo del Autor:Magistrado. Profesor de Derecho Administrativo/Letrado Jefe del IBSALUT. Letrado de la Seguridad Social
RESUMEN

En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen... (ver resumen completo)

 
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a) Propuesta de resolución.

Vistas las actuaciones practicadas en el expediente sancionador de .... , el Instructor procede a emitir la siguiente propuesta de resolución:

Antecedentes de hecho

1. ....

2. .....

3. ..............

De los anteriores antecedentes se acreditan los siguientes,

Hechos probados

1. ....

2. .....

3. ..........

Fundamentos de derecho

1. En el presente procedimiento es competente para resolver ....

2. Los referidos hechos probados acreditan la infracción de .....

3. De la mencionada infracción se considera responsable a .....

4. El artículo ... dispone que la indicada infracción será sancionada con ....

Vistos los demás artículos de legal y pertinente aplicación, se realiza la siguiente Propuesta de Resolución

Proponer a .... la sanción de ...., como responsable de la infracción prevista en el artículo ......

Lo que se le comunica, significándose que contra la presente propuesta no cabe interponer recurso alguno e igualmente, que, a partir de este momento, podrá acceder y tomar vista del contenido del expediente administrativo sancionador, que se encuentra en estas dependencias administrativas, pudiendo obtener copias de los documentos obrantes en el mismo al amparo de lo establecido en ...., concediéndosele un plazo de .... a contar desde el siguiente al de la recepción de la presente notificación para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estime pertinentes.

Lugar, fecha, sello y firma

....................

b) Alegaciones

D ................, mayor de edad, DNI número .........., con domicilio para notificaciones en ..........., ante el órgano instructor del procedimiento sancionador número ............/............, que se sigue a .................., en ese Centro Directivo, comparece y como mejor proceda DICE:

Que con fecha ........, le ha sido notificada la Propuesta de Resolución de fecha ........, dictada por el instructor del expediente mencionado, y, por no encontrarla ajustada a derecho, dicho sea con el debido respeto y en términos de defensa, en virtud de este escrito, presenta las siguientes

ALEGACIONES.

Primera.- .......

Segunda.- ......

Tercera.- ......

Por lo expuesto, y de conformidad con las previsiones del artículo 89 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (y en su caso, normativa específica),

SOLICITA:

Que se tenga por presentado este escrito de alegaciones contra la propuesta de resolución mencionada y se proceda, por el órgano competente, resolver .....

Lugar, fecha y firma

.........

COMENTARIO

La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento. A la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento.

En efecto, el artículo 89 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al regular la propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, señala:

1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.

La omisión de la propuesta de resolución, según ha señalado con reiteración la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo es suficiente para determinar la invalidez de los actos impugnados por originar indefensión al interesado (art. 24.2 C.E.), ya que supone privar a éste de su derecho a ser informado de la acusación una vez que el instructor ha examinado las alegaciones formuladas por el mismo y que se han practicado las pruebas de cargo oportunas, así como del derecho a hacer unas nuevas alegaciones que sobre dicha acusación crea oportunas en su defensa (SSTS de 27-4-98, 21-4-97, 27-5-97, 2-6-97, 6-6-97, 30-7-97 y 9-3-98 y 16-3-98).

La STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 2 abril 2009 [j 1] señala:

Una aplicación práctica de ese juego de remisiones la encontramos en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 SIC (casación para unificación de doctrina 231/2004), donde expresamente se recuerda que el artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico remite a la regulación contenida el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y que este último, tras regular en su artículo 18 la propuesta de resolución, luego el artículo 19 concede a los interesados, tras la notificación de esa propuesta, un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento.

La STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª) de 21 enero 2002 [j 2] establece:

El motivo debe ser desestimado, bastando con que nos atengamos para ello a las consideraciones acertadamente formuladas al respecto por la sentencia de instancia (fundamento de derecho segundo) en el cual se manifiesta al respecto que la iniciación del procedimiento en sí, de acuerdo con el artículo 13.1 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, se produjo con el Decreto del Alcalde titular del Ayuntamiento de 16 de junio de 1997, donde al nombrarse Instructor del procedimiento al Concejal señor D. D. y Secretario al señor O. C., quedó perfectamente delimitada la fase instructora, generándose la debida separación entre ésta y la fase sancionadora, representada por el acuerdo resolutorio del Pleno del Ayuntamiento de 27 de octubre de 1997. Debemos ratificar este criterio, ya que en el expediente sancionador aparecen diferenciadas la fase de instrucción, en la que, después de nombrado el Instructor, éste formula la oportuna propuesta de resolución, fechada el 13 de octubre de 1997, y la fase decisoria, en la que dictamina la Comisión Informativa de Urbanismo y Medio Ambiente y resuelve el expediente el Pleno del Ayuntamiento en sesión de 27 de octubre de 1997, por lo que el motivo, como hemos indicado, no puede prosperar.

....

El artículo 19.2 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora establece que se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado de conformidad con lo previsto en el artículo 3 y en el punto 1 del artículo 16 del Reglamento.

La cuestión no es pues la de si se dio o no traslado a las sociedades interesadas de la propuesta de resolución, si no la de si la Administración aplicó o no correctamente el artículo 19.2 del Reglamento para prescindir del trámite de audiencia. Las sociedades recurrentes, en el motivo casacional que examinamos, no combaten esta decisión de la Administración ni argumentan o justifican de alguna manera que ésta haya hecho uso indebido de la facultad que le concede el repetido precepto reglamentario, por lo que, habiéndose la Administración acogido a dicha facultad, haciéndolo constar así tanto en la propuesta de resolución como en el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que decidió el expediente sancionador, y no oponiendo nada las sociedades recurrentes a la procedencia de la referida tramitación, debemos desestimar el motivo de casación.

Conforme a la STSJ Andalucía, Granada (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) núm. 1163/2003 de 21 abril 2003 [j 3]:

La primera cuestión que plantea el recurrente en la demanda se refiere a la nulidad del procedimiento sancionador, por no haber concedido plazo de quince días a la entidad Inonsa con la notificación de la propuesta de resolución, en los términos fijados en el apartado primero del artículo 19 del Real Decreto 1398/93 de 4 de agosto, que regula el procedimiento sancionador, siendo significativo que tanto esta propuesta como la propia resolución sancionadora se notificasen el mismo día, sin cumplir el trámite señalado en el número uno del artículo 19 del procedimiento sancionador, de dar traslado con la propuesta de resolución de los documentos obrantes en el expediente, concediendo el plazo de quince días para alegaciones y presentación de documentos. Sin embargo no podemos compartir la conclusión de nulidad del procedimiento planteada en la demanda, ya que de acuerdo con el apartado segundo del precepto señalado, artículo 19 citado anteriormente, ya que este contempla una excepción al trámite de audiencia que regula el número uno, admitiendo la procedencia de que se prescinda de este, cuando no figuren en el procedimiento, ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado de conformidad con lo previsto en el artículo 3 y en el punto 1 del artículo 16 del citado Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. En el presente caso, consta en el procedimiento administrativo que las únicos hechos, alegaciones y pruebas que se tuvieron en cuenta para formular la propuesta de resolución, fueron los mismos que se pusieron de manifiesto al interesado en el trámite del artículo 16.1 del Reglamento citado, no habiéndose producido modificación en el planteamiento inicial de los hechos, ni en las pruebas obrantes en el expediente, en cuanto que tampoco la entidad recurrente propuso ninguna prueba durante el plazo concedido en la notificación de la iniciación del procedimiento, por lo que el procedimiento no quedó viciado de nulidad por haberse elevado inmediatamente la propuesta de resolución al órgano competente, para el dictado de la resolución sancionadora prescindiendo del trámite de audiencia, no suponiendo un hecho relevante, a estos efectos, que ambos actos administrativos se notificasen al interesado al mismo tiempo.

La STSJ Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) núm. 466/2003 de 25 marzo 2003 [j 4] señala:

Y en relación con la inexistencia de propuesta de resolución, el artículo 13 del citado reglamento señala que en la notificación del acuerdo de iniciación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los arts. 18 y 19 del Reglamento. Al no formularse alegaciones en plazo no era preciso formular propuesta de resolución ya que el acuerdo de iniciación del expediente contenía un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada y como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1998 que señala que cual sea la trascendencia jurídica de dicha omisión en el caso de autos es cuestión resuelta con claridad en nuestro Ordenamiento Jurídico. El Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el «Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en vigor ya cuando se inició el expediente sancionador objeto de este proceso, contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite, y la necesidad de su notificación a los interesados, a la que «se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento, pudiendo prescindirse del trámite de audiencia «cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado...; previsiones estas que cabe completar con la contenida en el artículo 13.2, conforme al cual «en la notificación (del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador) se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.... El Tribunal Constitucional, en su sentencia 29/1989, de 6 de febrero, enfrentado a un supuesto en que se formuló pliego de cargos y se notificó una primera propuesta de resolución, pero no una segunda en la que se apreciaba la concurrencia de una circunstancia agravante de reincidencia, con el consiguiente incremento de la sanción, afirmó, en lo que a esta litis interesa, lo siguiente: «... esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución...constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución ... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento...; concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, (son) «elementos... indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa. En conclusión, cabe afirmar que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta en donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso, más aún cuando no parece que hayan sido tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado, supuesto este previsto en el artículo 19 apartado 2° del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, para poder eludir el trámite de la propuesta de resolución.

Jurisprudencia citada
  1. Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 2 de Abril de 2009.
  2. Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 21 de Enero de 2002.
  3. Sentencia de TSJ Andalucía (Granada), Sala de lo Contencioso, 21 de Abril de 2003.
  4. Sentencia nº 466/2003 de TSJ Comunidad de Madrid (Madrid), Sala de lo Contencioso, 25 de Marzo de 2003.

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